SoBon Vergleich

Aktualisiert28. Februar 2023

Sozialgerechte Bodennutzung – Vergleich großer deutscher Städte

Vorstellung ähnlicher wohnungspolitischer Instrumente in anderen Städten.

Stadtratsbeschluss

Der Münchner Stadtrat hat im Juli 2021 eine Reform der Sozialgerechten Bodennutzung (SoBon) beschlossen. Dieser Beschluss bietet Anlass, die neuen Maßnahmen mit ähnlichen Regelungen in anderen deutschen Großstädten zu vergleichen.

Grundsätzlich gibt es im föderalen Mehrebenensystem in der Bundesrepublik verschiedene gesetzliche Regelungen, die die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum beeinflussen.

Auf Bundesebene sind das das Mietrecht, das Steuerrecht, das Förderrecht sowie das Baugesetzbuch. Bis zur Föderalismusreform I aus dem Jahr 2006 lag die Gesetzgebungskompetenz zur sozialen Wohnraumförderung ebenfalls beim Bund. Die Übertragung des Rechts vom Bund auf die Länder hat allerdings dazu geführt, dass mittlerweile fast alle der 16 Bundesländer auch eigene Wohnraumförderungs- beziehungsweise Wohnungsbindungsgesetze erlassen haben. Lediglich in den Fällen, in denen das Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) des Bundes und das Wohnungsbindungsgesetz (WoBindG) des Bundes nicht durch landesrechtliche Regelungen ersetzt worden sind, behalten diese ihre Gültigkeit. Außerdem werden auf Länderebene die Wohnraumzweckentfremdung, die Wohnungsaufsicht sowie die Fehlsubventionierung rechtlich geregelt.
Auf kommunaler Ebene können auf Grundlage dieser Gesetze Satzungen beschlossen werden. Außerdem verfügen Kommunen über originäre Instrumente zur Steuerung des sozialen Wohnungsbedarfs. Hierzu zählen die Bodenvorratspolitik, das Erbbaurecht, die Einführung von Bodenfonds, die Konzeptvergabe, der Bebauungsplan und städtebauliche Verträge, das Vorkaufsrecht sowie Milieuschutzsatzungen.

Auf Basis dieser rechtlichen Gegebenheiten eröffnen sich für die Kommunen verschiedene Wege, soziale Aspekte bei der Wohnraumförderung zu berücksichtigen:

Eine erste Möglichkeit besteht darin, dass eine Gemeinde im Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzen kann, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude gebaut werden dürfen, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden „könnten“. Durch die Formulierung „könnten“ ergibt sich allerdings für den Bauträger noch keine Verpflichtung, auf dem Grundstück sozialen Wohnungsbau zu errichten. Vielmehr hat die Festsetzung nach diesem Paragrafen erst einmal nur zur Folge, dass der zu errichtende Wohnungsbau den Anforderungen entsprechen muss, die in § 10 WoFG und in den auf der Grundlage von § 5 WoFG erlassenen Bestimmungen der Länder aufgestellt werden. Erst durch den Abschluss eines städtebaulichen Vertrags kann eine derartige Verpflichtung zum Bau sozialer Wohnungen entstehen.
Eine zweite Möglichkeit ist der „klassische“ soziale Wohnungsbau, der den Wohnbedarf in den untersten Einkommensgruppen absichern soll und entweder als sozialer Eigentumswohnungsbau oder als sozialer Mietwohnungsbau umgesetzt werden kann.
Die dritte Möglichkeit der sozialen Wohnraumförderung zielt auf diejenigen Einkommensgruppen ab, die zu viel verdienen, um anspruchsberechtigt für den sozialen Wohnungsbau zu sein und gerade zu wenig verdienen, um angemessen Wohnraum auf dem freien Wohnungsmarkt zu finden. Bei dieser Form der Wohnraumförderung können Kommunen über städtebauliche Verträge Wohnungsbelegungs- und Besetzungsrechte sowie Mietpreisbindungen und Veräußerungsbeschränkungen festschreiben. Hierzu zählt auch die Münchner Regelung zur Sozialgerechten Bodennutzung (SoBon).

Durch die Vielzahl der Regelungen, die den Handlungsspielraum der Städte und Gemeinden beeinflussen, ergeben sich bundesweit unterschiedliche Modelle der sozialen Wohnraumförderung und Bodenpolitik.

Analyse

Bei der Analyse der 20 größten Städte Deutschlands zeigt sich, dass in Dortmund, Essen, Hannover, Duisburg, Bochum, Wuppertal und Bielefeld auf kommunaler Ebene kein vergleichbares Instrument vorhanden ist. Zwar ist dies momentan auch in Leipzig und Bremen der Fall, allerdings werden dort Regelungen zur Steuerung des Wohnungsbaus entwickelt oder zumindest für die Zukunft diskutiert. Die Maßnahmen der anderen 11 Städte plus das „Regensburger Baulandmodell“, eines der wenigen Baulandinstrumente in kleineren Großstädten, sind in folgender Übersicht dargestellt:

SoBoN – Vergleich großer deutscher Städte

Berlin

Das „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ besteht seit 2014. Laut eigenen Angaben wurden bis Mai 2021 insgesamt 65 Verträge mit 31.433 Wohneinheiten nach Berliner Modell geschlossen. Rund 7.410 davon waren mietpreis- und belegungsgebundene Wohneinheiten. Gleichzeitig wurden Vereinbarungen über ca. 2.480 Grundschulplätze und ca. 2.580 Kitaplätze geschlossen. Auf Basis der aktualisierten Leitlinie aus dem Jahr 2018 liegt die Quote für förderfähigen mietpreis- und belegungsgebundenen Wohnraum für Bauträger bei 30 % der Geschossfläche Wohnen. Städtische Berliner Wohnungsbaugesellschaften sind sogar verpflichtet, 50 % der Wohnungen zu Förderbedingungen zu errichten. Die Regelungen finden bei allen Wohnungsbauprojekten Anwendung, für die ein Bebauungsplan notwendig ist und über mehr als 5.000 m² Wohnfläche verfügen. Der Zeitraum für die Belegungsbindung erstreckt sich auf 30 Jahre. Des Weiteren ist der Vorhabenträger dazu verpflichtet, sich an den Kosten, die dem Land Berlin durch das Vorhaben entstehen, zu beteiligen. Hierzu zählen z. B. Kosten für die Neuordnung der Grundstücke und für städtebauliche Wettbewerbe oder für Kosten der Flächenbereitstellung für die erforderliche technische und soziale Infrastruktur.

Hamburg

Im Jahr 2011 wurde das „Bündnis für das Wohnen in Hamburg“ ins Leben gerufen. Diese Vereinbarung zur Förderung bezahlbaren Wohnraums wurde zwischen Senat, Verbänden der Wohnungswirtschaft und dem kommunalen Wohnungsunternehmen SAGA unter Beteiligung der Mietervereine geschlossen. Das seit 2016 bestehende Ziel, jährlich 10.000 neue Wohnungen zu genehmigen, wurde bisher stets erreicht. Der sogenannte „Hamburger Drittelmix“ sieht vor, dass bei Projekten ab 30 Wohneinheiten jeweils ein Drittel frei finanzierte Mietwohnungen, ein Drittel Eigentumswohnungen und ein Drittel geförderte Wohnungen mit Mietpreis- und Belegungsbindung entstehen. Mit der Verlängerung des Programms wurde im Juni 2021 eine Quote von 35 Prozent Sozialbindung als neuer Regelfall festgelegt, die sich in den kommenden Jahren schrittweise auf 40 % erhöhen soll. Zudem wurden die Mietpreis- und Belegungsbindungen für neu bewilligte Sozialwohnungen von 20 Jahren auf 30 Jahre erhöht. Im Gegenzug hat sich die Stadt Hamburg dazu verpflichtet, Baugenehmigungen spätestens nach sechs Monaten zu erteilen und die strategische Erschließung potenziellen Baulands voranzutreiben.

Köln

Im Jahr 2019 wurde das „Kooperative Baulandmodell“ in Köln als Teil des Stadtentwicklungskonzepts beschlossen. Es sieht vor, dass bei Bauvorhaben mit mehr als 20 Wohneinheiten oder 1.800 m² Geschossfläche Wohnen, 30 Prozent der durch Planungsrecht neu geschaffenen Geschossflächen Wohnen öffentlich gefördert sein müssen. Zudem regelt das Modell weitere Verpflichtungen seitens der Bauträger: Unabhängig vom Umfang des im Bebauungsplan vorgesehenen Baurechts für Wohnzwecke besteht das Erfordernis, für den Mehrbedarf an Kita-Plätzen, öffentlichen Spielplätzen und Grünflächen seitens des Planungsbegünstigten aufzukommen. Ab einer Anzahl von 50 Kindern besteht die Pflicht zur Herstellung einer Kita, ab einer Wohnfläche von 500 m² die Pflicht zur Herstellung eines Spielplatzes und ab 5.000 m² die Pflicht zur Herstellung einer öffentlichen Grünfläche. Unterhalb dieser Grenzen kommen Investoren ihren Verpflichtungen in Form von Ablösebeträgen und der Bereitstellung von Grundstücksfläche zur Errichtung einer Kindertagesstätte nach. Außerdem sind durch das kooperative Baulandmodell Ausgleichs- und Erschließungsmaßnahmen vertraglich geregelt, es besteht eine Bauverpflichtung innerhalb von 3 Jahren und es wird eine Planungsvereinbarung abgeschlossen.

Frankfurt

Im Mai 2020 hat die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Frankfurt am Main dem „Baulandbeschluss für die Frankfurter Stadtentwicklung“ zugestimmt. Der Beschluss schreibt einen Anteil von mindestens 30 % der Bruttogrundfläche für geförderte Mietwohnungen vor. Zudem sind Mindestanteile für frei finanzierte Eigentumswohnungen (15%), preisreduzierte Eigentumswohnungen (10%) und gemeinschaftliches und genossenschaftliches Wohnen (15%) vorgegeben. Der Geltungsbereich des Beschlusses umfasst alle Wohnbauprojekte, für die neues Planungsrecht geschaffen wird sowie neue Bauvorhaben in bereits bebauten Wohngebieten mit mehr als 30 Wohneinheiten oder 3.000 Quadratmetern Bruttogrundfläche Wohnen. Des Weiteren wird im abzuschließenden städtebaulichen Vertrag die Kostenbeteiligung zur Vorbereitung und Umsetzung des Bebauungsplans geregelt. Hierzu gehören die Erschließung von Grundstücken, soziale Infrastruktur, wie etwa Kindertagesstätten und Grundschulen, öffentliche Grünflächen sowie Fachplanungs- und Gutachterkosten.

Stuttgart

Das „Stuttgarter Innenentwicklungsmodell“ (SIM) wurde im Jahr 2011 eingeführt und seitdem mehrmals verlängert. Es kommt bei Bauprojekten zum Tragen, für die neues Planungsrecht geschaffen wird und bei denen mindestens 450 m² Bruttogrundfläche Wohnen geschaffen wird. Die Regelung sieht bei den entsprechenden Projekten eine Quote von 30 Prozent gefördertem Wohnungsbau vor, die sich aus 20 Prozent Sozialwohnungen und 10 Prozent preiswertem Wohneigentum oder Mietwohnungen für mittlere Einkommensbezieher zusammensetzt. Es zeichnet sich ab, dass die Quote in naher Zukunft schrittweise auf 50 bis 50 Prozent angehoben wird. Schon heute sieht das SIM vor, dass bei Bauprojekten auf städtischen Grundstücken mindestens die Hälfte der Wohnungen dem geförderten Wohnungsbau entsprechen. Insgesamt gibt es drei Förderprogramme, die eine Bindungszeit zwischen 15 und 30 Jahren beinhalten. Durch den Vertragsschluss verpflichtet sich der Bauträger zur Übernahme der Planungs‐, Vermessungs‐ und Wettbewerbskosten sowie zur Kostenübernahme von erforderlichen Gutachten. Ebenso umfasst die Vereinbarung die Herstellung von Erschließungsanlagen und Ausgleichsmaßnahmen sowie die unentgeltliche Flächenabtretungen für öffentliche Flächen wie z. B. Verkehrsflächen etc. Außerdem besteht die Verpflichtung zum Bau einer Kindertageseinrichtung im Plangebiet unter Anrechnung einer Last in Höhe der Kita‐Pauschale. Im Gegenzug verbleibt mindestens ein Drittel des Bodenwertzuwachses nach Abzug aller Lasten bei der Planungsbegünstigten.

Düsseldorf

In Düsseldorf existiert seit 2016 ein „Handlungskonzept für den Wohnungsmarkt„, in dem unter anderem Quotierungsregelungen für Wohnungsbauvorhaben im Rahmen von Bebauungsplänen mit städtebaulichem Vertrag, bzw. bei Vorhaben bezogenen Bebauungsplänen mit Durchführungsvertrag enthalten sind. So ist eine Quote von insgesamt 40 % vorgesehen, die sich aus 20 bis 30 % im öffentlich geförderten und 10 bis 20 % im preisgedämpften Wohnungsbau zusammensetzt. Unter preisgedämpften Wohnungsbau werden Angebote verstanden, die für höchstens 9,80 Euro/m² Nettokaltmiete vermietet oder für höchstens 3.500 Euro/m² Wohnfläche an Eigennutzer veräußert werden. Die Bindungsfrist im preisgedämpften Wohnungsbau ist auf 20 Jahre festgesetzt. Allerdings sehen die Regelungen einige Ausnahmen für bestimmte Bauprojekte vor: So reduziert sich die Quote auf 20 % preisgedämpften Wohnungsbaus und keinem öffentlich geförderten Wohnungsbau bei Umnutzungen bestehender Nichtwohnimmobilien in Wohngebäude, sofern sie das einzige Wohnbauvorhaben im Bebauungsplan-Gebiet darstellen. Ebenso verändert sich der Anteil des preisgedämpften Wohnungsbaus auf 40 % bei Wohnhochhäusern als einziges Wohnbauvorhaben im Bebauungsplan-Gebiet. Öffentlich geförderter Wohnungsbau ist auch hier nicht notwendig. Schließlich zählen bei der Realisierung von gemeinschaftlichen Wohnformen ausgenommen der öffentlich geförderten Wohneinheiten sämtliche Wohneinheiten als preisgedämpfter Wohnungsbau, unabhängig von der tatsächlichen Miethöhe.

Leipzig

In Leipzig gibt es momentan noch keine Regelung, ähnlich der Münchner SoBon. Zwar fand 2015 eine Stadtwerkstatt unter dem Titel „Kooperative Baulandentwicklung“ statt, bei der ein solches Modell diskutiert und anhand dreier Beispiele vorgestellt wurde. Allerdings hatte die Veranstaltung zum Ergebnis, dass ein Leipziger Modell der kooperativen Baulandentwicklung vorbereitet und geplant, aber mit Blick auf die hohe Leerstandrate vorerst nicht umgesetzt werden soll.

Bremen

Im Rahmen des Ende 2020 vorgestellten „Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030 (STEP Wohnen)“ strebt die Freie Hansestadt Bremen eine Erhöhung der Sozialwohnungsquote auf 30% sowie eine Absenkung der Bagatellgrenze auf einheitlich 20 Wohnungen an. Mit Hilfe des Instruments der kooperativen Baulandentwicklung sollen Investoren stadtweit einheitlich an Infrastrukturfolgekosten beteiligt werden.

Dresden

2019 wurde in Dresden das „Kooperative Baulandmodell“ beschlossen. Es findet bei Bauvorhaben Anwendung, bei denen neues Planrecht zur Genehmigung geschaffen wird und die zusätzlich mehr als 20 Wohneinheiten umfassen. Beim Vorliegen der Voraussetzungen verpflichten sich Investoren im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags dazu, mindestens 15 Prozent der neuen Geschossfläche Wohnen im Plangebiet für Wohnzwecke im sozialen Wohnungsbau als geförderte Mietpreis und belegungsgebundene Wohnungen zu bauen. Sollte eine Umsetzung des Regelfalls objektiv nicht möglich erscheinen, so gibt es Ausnahmeregelungen: Zum einen kann die Geschossfläche für den sozialen Wohnungsbau auf 10 Prozent reduziert werden, dann bleibt aber auch die Förderung aus. Zum anderen besteht die Möglichkeit, die Verpflichtungen durch Ersatzzahlungen abzulösen. Eine weitere Option ist der kosten- und lastenfreie Übertrag von Grundstücken für mietpreis- und belegungsgebundene Wohnungen an die Landeshauptstadt Dresden.

Nürnberg

Die Stadt Nürnberg hat im Jahr 2017 einen Baulandbeschluss mit dem Ziel verabschiedet, die über Jahre entstandenen Einzelbeschlüsse sinnvoll zu bündeln. Als Konsequenz daraus verpflichten sich Investoren dazu, sich an den ursächlich durch die Planung verursachten Kosten für Verfahren, Konzepte, Planung einschließlich Bürgerbeteiligung, die soziale und technische Infrastruktur sowie an den Kosten für Ökoausgleich, Grün- und Spielflächen sowie für Monitoring und Kunst im öffentlichen Raum zu beteiligen. Sollen mehr als 30 Reihen- und/oder Doppelhäuser oder mehr als 30 Wohnungen im Geschosswohnungsbau gebaut werden, unterliegen 30 Prozent der Geschossfläche einer Quotierungsregelung für den geförderten Wohnungsbau.

Bonn

Das 2017 beschlossene und 2018 eingeführte „Bonner Baulandmodell“ sieht bei der Schaffung von Planungsrecht für mehr als 12 Wohneinheiten oder 1.100 m² Bruttogrundfläche Wohnen einen städtebaulichen Vertrag zwischen dem Planungsbegünstigten und der Stadt Bonn vor. Anschließend unterscheidet die Stadt hinsichtlich der Regelungen anhand zweier Stufen: Die Stufe 1 findet bei Bauvorhaben zwischen 12 und 24 Wohnungen oder einer Bruttowohnfläche Wohnen zwischen 1.100 und 2.200 m² Anwendung. In diesem Fall ist der Bauherr verpflichtet, mindestens 20 Prozent der Wohnfläche zu den Bedingungen des geförderten Wohnungsbaus zu errichten. Die Stufe 2 gilt hingegen erst ab einer geplanten Wohnfläche von mehr als 2.400 m² oder 24 Wohneinheiten. Der Anteil der zu errichtenden Wohnfläche zu den Bedingungen des geförderten Wohnungsbaus erhöht sich in diesem Fall auf 40 Prozent. Zudem ist der Bauträger in Stufe 2 dazu verpflichtet eine Kostenbeteiligung zur Herstellung von Betreuungsplätzen in Kindertagesstätten zu leisten. Die Belegungsbindung beläuft sich in allen Fällen auf 20 Jahre. Im Juni 2021 hat der Rat der Stadt Bonn beschlossen, das Baulandmodell weiterzuentwickeln.

Münster

Im Rahmen des „Handlungskonzept Wohnen“ (HKW) wurde im Jahr 2014 das „Münsteraner Modell der sozialgerechten Bodennutzung“ eingeführt. Das HKW beinhaltet das Ziel, jährlich mindestens 1.500 neue Wohnungen zu bauen, von denen mindestens 300 öffentlich gefördert sind. Das Münsteraner Modell gilt dabei als ein zentraler Baustein zur Erreichung dieses Ziels. Grundlegend lässt sich das Modell in zwei unterschiedliche Kernprinzipien aufteilen:

Erstens übernimmt die Stadt eine aktive Rolle und verfolgt einen liegenschaftsstrategischen Ansatz. So werden Flächen im Außenbereich als neues Bauland entwickelt, wenn der Eigentümer mehr als 50 Prozent der Fläche zuvor an die Stadt veräußert. Zudem beinhaltet der Ansatz, dass der Investor mit garantierter niedrigster Startmiete oder bestem Konzept den Zuschlag für die Fläche für den Mietwohnungsbau erhält. Vor Beginn der Bauplanungen werden verbindliche Verträge zur Umsetzung der wohnungspolitischen Ziele abgeschlossen.

Zweitens sollen mit Hilfe des Münsteraner Modells private Grundstückseigentümer an der Erreichung der wohnungs- und sozialpolitischen Ziele beteiligt werden. Das bedeutet, private Akteure übernehmen Kosten für die Entwicklung und technische/soziale Infrastruktur ihrer Grundstücke. Außerdem verpflichten sich Investoren im Innenbereich, festgelegte Quoten für geförderten Wohnungsraum einzuhalten. Diese belaufen sich bei Mehrfamilienhäusern auf 30 Prozent öffentlich geförderten sowie 30 Prozent öffentlich förderfähigen Wohnungen. In Einfamilienhausgebieten muss der Eigentümer /bzw. Investor sich verpflichten, mindestens 30 Prozent des Nettobaulandes nach Maßgabe der städtischen Vergaberichtlinien zu veräußern.

Regensburg

Das „Regensburger Baulandmodell“ wurde im Jahr 2019 eingeführt sieht eine Quotierungsregelung bei Bebauungsplangebieten mit einer Geschossfläche von mehr als 2.500 Quadratmetern für Wohnen vor. Die Quote von insgesamt 40 Prozent setzt sich aus je 20 Prozent neu entstehender Wohnungen im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung für die Einkommensstufen I und II sowie für die Einkommensstufe III zusammen. Die Belegungsbindung für die geförderten Wohnungen beträgt dabei 40 Jahre. Außerdem sind Investoren verpflichtet, sich an Folgekosten ihrer jeweiligen Projektentwicklung zu beteiligen und die geförderten Mietwohnungen innerhalb einer Frist von fünf Jahren ab Vorliegen des Baurechts bezugsfertig zu erstellen. Ebenfalls definiert das Regensburger Baulandmodell Mindestanforderungen für öffentliche Grün- und Spielflächen pro Einwohner.